Guzmán: “En los mercados financieros internacionales ya no se cree que Argentina transitará un sendero virtuoso bajo el esquema original de Macri”

Martín Guzmán es economista, investigador de la Universidad de Columbia y especialista en problemas de deuda pública y desarrollo económico. Entrevistado por Política Argentina, a propósito de la crisis económica que afronta el gobierno de Mauricio Macri, sostiene que el gobierno empezó una nueva etapa a partir del acuerdo con el FMI. Hace un repaso por algunas de las decisiones de política económica que desembocaron en la situación actual, como las metas de inflación: “hasta donde sé, no hay casos en los que se haya establecido un esquema de metas de inflación usando a la tasa de interés como instrumento en condiciones como las que prevalecían en Argentina en marzo de 2016”.

Guzmán, quien entre otras actividades participa del grupo de investigación Macroeconomic Efficiency and Stability dirigido por Joseph Stiglitz, sostiene que el gobierno debe abordar dos temas sobre los que no ha expresado un rumbo claro: un modelo de desarrollo y una política macroeconómica acorde a él.

¿Cuál te parece que fue el modelo de desarrollo que eligió Argentina con Macri?

Ya se pueden definir dos etapas durante el gobierno de Macri en cuanto a la definición de un modelo económico. La primera es la que comenzó apenas asumió la presidencia. Fue la etapa de la sobre-confianza en los mercados para satisfacer las necesidades del desarrollo. Se asumió que como consecuencia de reformas pro-mercado y un cambio de rumbo en la política macroeconómica se estaban generando condiciones suficientes para establecerse en un sendero de crecimiento sostenido liderado por la inversión externa. Se confió también en la capacidad del nuevo esquema monetario de metas de inflación para reducir la inflación sin generar desequilibrios externos. En esa visión, la mayor apertura también contribuiría al crecimiento de la productividad del sector transable, y la destrucción de empleo que aquella conllevase se vería compensada por creación de puestos de trabajo en el sector servicios. Ese modelo fracasó.

¿Y luego de la crisis cambiaria?

La crisis cambiaria de abril y mayo de este año desnudó esa realidad. En los mercados financieros internacionales ya no se cree que Argentina transitará un sendero virtuoso y consistente bajo el esquema original de Macri, lo que precipitó una huida de capitales que resultó en la crisis cambiaria. Se llega a un acuerdo con el FMI, y el reconocimiento de que la estrategia implementada a principios de la actual administración no funcionó se ve en los cambios recientes en algunos ministerios y en el BCRA. En esta segunda etapa ya es obvio que hay un tema macroeconómico central que es el problema del déficit externo. Pienso que esto es obvio para el gobierno también, aunque no lo comuniquen con tanta fuerza y pongan el énfasis de la política macroeconómica en la cuestión fiscal más que en la externa. La aritmética es sencilla: o se logran aumentar las exportaciones, o de otro modo la única forma de que el país pueda vivir dentro de sus medios será la de reducir las importaciones, lo que se daría con una contracción de la actividad y de los ingresos.

¿Y esta nueva etapa en qué consiste?

Lo que se tiene en esta segunda etapa es un híbrido, que es incongruente con lo que planteaba el gobierno como su identidad económica, pero que es entendible que ocurra en un contexto de confusión luego del reconocimiento del fracaso de la anterior estrategia. O sea que en cuanto a la economía lo que ocurre ahora es que esta administración ya no tiene identidad. La identidad hay que buscarla por otro lado.

¿Qué es lo que a tu entender está equivocado en el enfoque de política económica del gobierno de Macri?

Hay dos grandes temas interrelacionados en donde no veo un rumbo bien definido. El primero es la falta de una visión de modelo de desarrollo adecuado a las necesidades del país. Cuando pensamos en el desarrollo económico, necesitamos definir los objetivos a los que se quiere apuntar. Creo que en la sociedad argentina hay cierto consenso en que un modelo de desarrollo debe perseguir tres objetivos: primero, generar posibilidades de trabajo para todos los sectores de la población; segundo, hacer que el país sea cada vez más productivo; y tercero, que sea consistente, o sea, que el país no caiga en crisis que impiden darle continuidad al proceso de desarrollo. La clave está en alcanzar una estructura productiva que sea apta para satisfacer esos tres objetivos. Mientras va buscando transformar realidades, esa estrategia tiene que estar adaptada a las realidades en las que se implementa, como la estructura demográfica y educativa del país. Y enfrenta las restricciones que impone el mundo con el que se interactúa. De allí que cada política que se haga debe estar evaluando que te da y que te quita en términos de creación de trabajo, productividad, y de generación de divisas. Un gobierno que tenga una estrategia de desarrollo económico bien definida debería ser capaz de poder explicarle a la sociedad por qué cada política tiene sentido en función de esos tres objetivos. Yo no veo que esto esté pasando en la Argentina de hoy. Por el contrario, lo que uno ve es, primero, una falta de definición de hacia dónde se quiere ir a nivel país. Y segundo, algunos objetivos definidos al nivel de los ministerios, que en ocasiones se contradicen, y que cuando los agregás resultan en algo que no tiene nada que ver con lo que es una estrategia de desarrollo.

"En esta segunda etapa del modelo económico ya es obvio que hay un tema macroeconómico central que es el problema del déficit externo"

¿Por ejemplo?

Bueno, tenés al Ministerio de Energía que plantea como objetivo recuperar la rentabilidad de las empresas de servicios públicos, no el de desarrollar una política energética que le dé al país los insumos necesarios para poder establecer una estructura productiva que sea inclusiva, dinámica y consistente. Y por otro lado tenés al Banco Central cuyo único objetivo es bajar la inflación, en lugar de contribuir a un plan macroeconómico integral que sea capaz de reducir todos los desequilibrios. Y así podría seguir con otros ministerios y secretarías.

¿Y eso qué efectos en la economía genera?

Que la política de reajustes de tarifas termina siendo inconsistente con el objetivo del BCRA. Que las metas de inflación del BCRA terminan siendo inconsistentes con la estrategia de reducción gradual del déficit y te terminan generando una vulnerabilidad externa que resulta en una crisis cambiaria y deja expuesto al gobierno endeudado en moneda extranjera. Que se ve a la apertura comercial como un fin en sí mismo y la secretaría de comercio negocia acuerdos comerciales inconsistentes con los objetivos de proteger y generar trabajo, y en particular de no dañar a sectores de la estructura demográfica que están menos preparados para lidiar con los cambios que presentan la revolución tecnológica-digital que el mundo está experimentando, y que son acuerdos que ni siquiera está claro que vayan a aumentar en modo alguno la productividad. Que te integrás financieramente al mundo de una forma que desprotege a la población, como lo es el hecho de haberse endeudado bajo la ley de Nueva York, y más recientemente haber acudido al FMI. Cuidado, la integración puede tener mucho valor, pero hay que hacerla de forma inteligente, viéndola como un medio, evaluando cómo cada decisión de integración afecta a los objetivos de inclusión, dinamismo y consistencia.

También observo una elección de prioridades inadecuada a los efectos de los objetivos que planteo, como la de hacer recaer parte del ajuste en términos reales en el presupuesto asignado a la investigación científica y al desarrollo tecnológico, lo que afecta a las posibilidades de crear conocimiento, de fomentar sociedades que aprenden, en un contexto global en el que al aprendizaje es el motor central del desarrollo, al mismo tiempo que se le quita retenciones a sectores con renta bajo la premisa de que así se generará confianza que atraerá inversiones.

"En cuanto a la economía lo que ocurre ahora es que esta administración ya no tiene identidad. La identidad hay que buscarla por otro lado"

Habías mencionado dos problemas en el enfoque de la política económica, ¿el segundo?

La política macroeconómica, que ha venido agravando los desequilibrios externos, poniendo al país en una situación de alta vulnerabilidad y dependencia de los mercados financieros internacionales que es nociva para el desarrollo. Este gobierno recibió una economía con desequilibrios macroeconómicos y sus políticas los agravaron. La política macro ha sido dominada por la visión del Banco Central y su esquema de metas de inflación. El esquema no solo tuvo una efectividad muy inferior a la que se anunciaba desde el BCRA para reducir la inflación, sino que además agravó los desequilibrios externos. El esquema macro actual paso a paso nos está conduciendo a un problema de endeudamiento insostenible.

¿Hay muchos gobiernos en el mundo que tienen este enfoque similar al de Macri? Si hay algunos casos, ¿cómo les va?

Hasta donde sé, no hay casos en los que se haya establecido un esquema de metas de inflación usando a la tasa de interés como instrumento en condiciones como las que prevalecían en Argentina en marzo de 2016, cuando se adoptó ese esquema. Otros países que lograron estabilizar procesos inflacionarios en la región, como Chile y Colombia en la década de 1990, tuvieron la posibilidad de apreciar el tipo de cambio real mientras lidiaban con el objetivo de reducir la inflación. Pero en Argentina la situación era distinta. A diferencia de esos casos, en Argentina se necesitaba lograr una depreciación del tipo de cambio real para evitar profundizar los desequilibrios externos.

¿Qué otras opciones habían frente a ese panorama que había recibido el gobierno?

Para resolver una inflación moderada como la que vive Argentina es necesario modificar comportamientos colectivos que le dan persistencia a la dinámica inflacionaria, que no se modifican simplemente manejando la tasa de interés.

¿Hubo errores en el diagnóstico sobre el estado de la economía?

El BCRA cometió errores de diagnóstico notorios, producto de una visión excesivamente simplista sobre el proceso inflacionario argentino. Así fue que subestimó el impacto inflacionario de la devaluación de 2015 y el de los aumentos de las tarifas de los servicios públicos. El anterior presidente del BCRA llegó a decir que los aumentos de tarifas iban a generar una reducción de la inflación por el hecho de que el ingreso disponible iba a caer y por lo tanto la demanda por el resto de los bienes y servicios iba a caer. Y puso una carga demasiado grande en un instrumento, la tasa de interés, que lo que hace es afectar precios relativos, pero no asegura la estabilización en términos nominales. Esquemas de metas de inflación como el que aplicó el BCRA en 2016 generalmente se aplican a economías que ya están transitando un sendero estable, bien distinto del escenario de transición que estaba (y que continúa) prevaleciendo en Argentina. En un artículo reciente, el economista argentino Guillermo Calvo se refirió a la capacidad de un esquema de metas de inflación basado en la tasa de interés para domar inflaciones crónicas de una forma tan decorosa como acertada, explicando que es como querer “cortar una cabeza de Hidra con un cuchillo suizo”. 

EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Como parte de sus investigaciones, Martín Guzmán ha publicado artículos sobre el rol del Fondo Monetario Internacional en el mundo. En ese sentido, asegura que los cambios que pudieron haberse producido en la institución tienen que ver con las transformaciones a nivel geopolítico. “El fondo no se ´volvió bueno´, no funcionan así las cosas: lo que ocurrió fue que cambió la distribución del poder político en el mundo”, asegura.

¿Cómo ves el rol del FMI en este momento en el mundo? ¿Hay alguna diferencia con cómo se manejaba en la década pasada, en los 90 y en los 80?

Para entender los cambios que se van dando en las posiciones y accionar del FMI, hay que entender cómo la evolución de los equilibrios geopolíticos va influyendo en la distribución de poder en el organismo. La década de 1980 marcó un giro del FMI hacia la promoción activa de una mayor liberalización financiera. En los 90 se afianza ese modelo, que no es solo empujado por el FMI sino también por las otras instituciones con profunda influencia global con base en Washington DC, como el Banco Mundial y el Tesoro de Estados Unidos. En esa década el FMI llegó a reformar los artículos originales que formaron parte del acuerdo que le dio nacimiento a los fines de profundizar ese esquema de liberalización financiera a escala global. El experimento culminó de forma desastrosa. No solo condujo a muchas crisis, sino que el enfoque para lidiar con esas crisis incluyó condicionalidades que las agravó, lo que generó consecuencias sociales nefastas, y un fuerte rechazo hacia esa institución en los países que sufrieron las consecuencias.

¿Y a partir de los 2000?

En los años que procedieron a la crisis asiática y a la crisis argentina de 2001 se dieron ciertos cambios en la posición del FMI. Hubo un reconocimiento de que la liberalización plena de las relaciones de capital no era una política deseable, y se pasó a apoyar ciertos controles de capitales para evitar los episodios de inestabilidad financiera que se habían experimentado en década previa.

¿El Fondo se volvió “bueno”?

No, las cosas no funcionan así. Esta no es una historia de buenos y malos sino de quién tiene el poder y qué intereses busca avanzar con ese poder. El cambio del FMI tuvo mucho que ver con los cambios que se dan a nivel geopolítico. Lo que ocurrió fue que cambió la distribución del poder político en el mundo, y eso tuvo su consecuencia en la composición del Comité Ejecutivo del FMI, lo que a su vez redundó en negociaciones dentro del FMI con resultados diferentes que lo que era usual en las dos décadas. No es lo mismo para nuestra región un FMI en el que la silla en el directorio que ocupa Brasil la tenga alguien que represente un gobierno de Lula o Rousseff, que quien represente al gobierno de Temer. Y si a eso le sumás cierto alineamiento con la silla en representación del Cono Sur, esas diferencias se refuerzan.

¿Y esos cambios geopolíticos cuáles son?

Lo que pasa en el mundo de hoy es que los equilibrios geopolíticos han vuelto a cambiar, y esto se vuelve a notar en las posiciones que van tomando las instituciones de Washington. Lo que estamos viendo es un incremento gradual de las presiones en pos de tener una globalización financiera más liberalizada. Las instituciones de Washington siguen reflejando fundamentalmente los intereses, visiones e ideologías dominantes de Estados Unidos y de los países poderosos de Europa, y el contrapeso por parte del mundo menos desarrollado, y en particular de América del Sur, es menor hoy que en la década anterior.

"El BCRA cometió errores de diagnóstico notorios, producto de una visión excesivamente simplista sobre el proceso inflacionario argentino"

¿Los conflictos comerciales que está protagonizando Estados Unidos en distintas regiones del mundo, tienen algún efecto en la situación de Argentina?

La forma en que se deberían mirar esos conflictos es extrayendo información sobre las tendencias que marcan en cuanto a la evolución del comercio internacional. Lo que se está viendo es un menor aprecio por el multilateralismo y un mayor énfasis en acuerdos bilaterales, con posiciones más proteccionistas, algo esperable en una economía mundial que aún no está firme, y que va a tardar en volver a estar firme con la resaca que le queda del experimento de quantitative easing que se siguió a escala global para lidiar con la crisis de 2008.

Ese es un mundo que hay que entender para pensar en una integración comercial inteligente, como un medio que ayude a perseguir los objetivos del desarrollo. En Argentina no se está viendo hoy una articulación clara del sentido de los acuerdos comerciales que se están buscando, como el acuerdo Mercosur - Unión Europea que empuja nuestro país. ¿Qué se busca con ese acuerdo? ¿Cómo va a ayudar a los objetivos del desarrollo?

Esta falta de una visión del desarrollo y por ende la falta un planteamiento de políticas de integración alineado con un proyecto bien articulado no es solamente un problema argentino, es un problema regional. Lo que está pasando en Brasil tiene mucho que ver con esto.

LA REGIÓN Y EL MUNDO

¿Qué está pasando a tu entender en Sudamérica? ¿Por qué no tiene las mismas tasas de crecimiento que hace algunos años? ¿Es un problema sólo del precio de las materias primas?

Cada caso es diferente, pero hay un tema general: la región no logró alcanzar estructuras productivas más diversificadas durante el período de precios altos de los commodities. Se siguen teniendo entonces estructuras productivas que conjugan un bajo crecimiento de la productividad con una alta dependencia de los precios de los commodities y con exclusión social.

Ha habido casos en los que las políticas domésticas no se adaptaron a las circunstancias económicas cambiantes, y eso dañó la competitividad, quitándole continuidad a procesos que venían por un buen camino, como ocurrió en Argentina a partir de 2011.  No es lo mismo crecer en un mundo en donde lo que falta es demanda que en otro en el que las restricciones de oferta en sectores esenciales, como por ejemplo el energético, aprietan. Se requieren políticas distintas en un escenario y en otro. Claro que en el último escenario sigue habiendo sectores que requieren impulsos de la demanda para poder crecer, pues hay efectos de escala, pero no es que impulsar la demanda de forma agregada va a generar crecimiento sostenible en una situación así. El caso extremo de políticas fallidas en la región es Venezuela. Todos los demás casos, incluido el caso argentino, están muy lejos de aquel. El caso de Ecuador también es un caso especial, en el que la dolarización constituye una restricción mayúscula a la política macroeconómica, y también una restricción a las políticas de desarrollo.

¿Cómo podría a tu entender un país como la Argentina retomar un sendero de crecimiento sostenido?

Hay una condición cuyo cumplimiento será inescapable para poder sostener un sendero de crecimiento, que es la de que la producción de lo que se le vende al mundo crezca. Cuando el país crece, crece la demanda por importaciones. Ese camino solo se puede sostener si también aumenta lo que se le vende al mundo. Si no se da eso, lo que termina pasando es que el equilibrio se alcanza vía contracciones de las importaciones, que se dan de forma costosa: cuando deja de haber financiamiento externo o reservas externas para financiar los déficits externos el tipo de cambio se deprecia, el salario real cae, y así se contrae la demanda por importaciones. Cuando eso pasa también se contrae el nivel de actividad, ya que la actividad en el sector no transable cae cuando cae la demanda.

De modo que para empezar a responder tu pregunta debemos ser capaces de responder cómo se puede lograr ese aumento necesario de las exportaciones. Al comienzo del gobierno de Macri, la expectativa era que ese crecimiento de las exportaciones se daría como consecuencia de la mayor inversión que habría en el sector transable dentro de un nuevo esquema de reglas. Ya sabemos que eso no ocurrió. Y va a ser difícil que esa recuperación de las exportaciones se dé rápidamente, este mismo año o el próximo, porque volverse más competitivos en la producción de bienes transables no es algo que se pueda hacer de un día para otro.

"Lo que estamos viendo es un incremento gradual de las presiones en pos de tener una globalización financiera más liberalizada"

¿Qué papel juega la posibilidad de ordenar - o no - la macroeconomía en ese sentido?

Tener una macro ordenada es condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo. En este sentido, un tipo de cambio real más competitivo acompañado de una percepción de estabilidad ayuda porque le da mejores condiciones a los sectores transables, pero la respuesta de la oferta de exportables a las variaciones en el tipo de cambio real no es inmediata, y depende de varios otros factores que el mercado no resuelve por sí solo. Mientras que una macro prolija ayuda, el despegue lo tiene que generar la micro.

¿Y el papel del Estado en ese proceso dónde lo ves?

Tiene un rol fundamental en poder direccionar recursos a sectores que tienen altos derrames de productividad y en proveer los bienes públicos necesarios para que esos sectores tengan condiciones aptas para desarrollarse. Lo primero es lo que históricamente ha recibido el nombre de políticas industriales, que en la actualidad se las tiende a llamar políticas productivas. Para poder transitar un sendero de desarrollo exitoso, se necesita que la sociedad sea capaz de generar conocimiento, retenerlo, y aplicarlo a la producción. Así como también que tenga capacidad de generar energía. Y la sociedad incluye no solo al sector privado sino también al sector público, que también tiene que aprender, que tiene que volverse cada vez más capaz.

¿Qué significa que sea más capaz?

Parte del aprendizaje social necesario consiste en lograr que las acciones del sector público tengan beneficios que sean públicos, en lugar de que haya una captura que concentre los beneficios de las acciones en unos pocos. Que esas acciones resulten en una economía de mercado que funciona mejor. A la sociedad argentina aún le queda mucho camino por recorrer para lograr eso. Hay un círculo vicioso difícil de romper cuando la provisión de la información está demasiado concentrada. La falta de un debate social profundo sobre las implicancias de la fusión entre Cablevisión y Telecom que se está llevando a cabo es un ejemplo de ello.

¿Y para que se produzcan esos procesos de aprendizaje qué hace falta?

Es fundamental que tengan continuidad. Se necesita que haya políticas que sean de Estado más que de gobierno, y en sociedades polarizadas esto es difícil de lograr. Y generar capacidad de aprender también requiere de inclusión. Procesos económicos que dejan a segmentos masivos de la población fuera del sistema y que exponen a mucha gente a condiciones de alta vulnerabilidad social atentan no solo contra el desarrollo social, sino también contra el crecimiento económico en plazos medianos y largos.

Otro factor fundamental es la escala de los mercados a los que se accede al mismo tiempo que se protegen a los sectores menos preparados durante la transición para enfrentar la competencia global. Por eso lo que pasa en Brasil es tan importante para Argentina. En un contexto de cambios en los modos de producción como los que se están viviendo en el mundo y considerando que Argentina está tan lejos de la frontera en los sectores en donde hay mayor potencial de crecimiento de la productividad, será muy difícil poder implementar una estrategia de desarrollo virtuosa si no hay un alineamiento estratégico entre los países de la región. Otra razón por la que este alineamiento importa es para poder alcanzar como bloque una mayor influencia geopolítica que le dé a la región mejores perspectivas de integración.

La tarea que le queda a Argentina es armar un rompecabezas del desarrollo que es complicado, cuyas piezas tienen que encajar en una estructura demográfica, educativa y de recursos y en una posición geográfica que no son ni la australiana ni la chilena ni la de ningún otro país, son las nuestras, y como tal requieren de una estrategia adaptada a nuestras idiosincrasias.