LAS EXIGENCIAS DE POLÍTICA COMERCIAL EN LAS NEGOCIACIONES DEL FMI CON ESPAÑA, GRECIA Y PORTUGAL (2010-2014). LECCIONES PARA LA ARGENTINA

Por Federico Vaccarezza* 

Resumen

Desde la crisis del 2008 hemos visto cómo las políticas del Fondo Monetario Internacional (FMI) han buscado establecer parámetros de sustentabilidad en la devolución de los créditos otorgados. Así, Grecia, España y Portugal, que recibieron sendos créditos para sobrellevar las crisis, han aplicado los clásicos programas de ajustes para la reducción del gasto público promovidos por el FMI, pero con la característica de que la aprobación de los programas de facilidades extendidas (extended facilities) viene condicionada a la implementación de políticas comerciales activas destinadas al incremento del componente de las exportaciones de bienes y servicios en el producto bruto.

En el presente trabajo se hace una comparación de los requerimientos exigidos por el FMI a los tres países europeos para alcanzar un plan de facilidades extendidas, sus resultados y las posibilidades y limitaciones de aplicar políticas similares en la Argentina.

El año 2008 marcó una nueva etapa en la economía mundial, con una nueva crisis de deuda internacional, pero a diferencia de las crisis anteriores que habían afectado principalmente a los países en vías de desarrollo, esta golpeó con más severidad a los países desarrollados.

La crisis internacional desatada en los Estados Unidos por la quiebra del banco de inversión Lehman Brothers pudo ser rápidamente contenida mediante la intervención de las autoridades económicas y monetarias de los Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, la Unión Europea y otras economías desarrolladas y en vías de desarrollo, que aplicaron en muchos casos medidas excepcionales con un activo rol del Estado en la solución mediante la disminución de los intereses, adquisición de los activos no rentables, y concesión de garantías a depósitos, entre varias otras avaladas por el FMI y los organismos multilaterales de crédito.

En Europa el impacto de la crisis en las economías de Grecia, Irlanda, España y Portugal requirió de la intervención directa del Banco Central Europeo para socorrer de inmediato a las entidades financieras que quedaban al borde de la quiebra. A cambio de ello, muchas de estas naciones reeditaron la experiencia de América latina y aplicaron, siguiendo el mandato del Fondo Monetario Internacional (FMI), correcciones fiscales mediante brutales medidas de despidos, rebajas salariales, recortes del gasto social y contracción de la inversión pública.

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La asistencia del FMI en el caso europeo: España, Grecia y Portugal

El gran “debut” se efectuó en Grecia, con la aprobación por el Directorio Ejecutivo, en mayo de 2010, de un acuerdo stand by por tres años, para apoyar un esquema de ajuste y estabilización, cuyo objetivo central era “disciplinar” la economía para evitar una moratoria desordenada de la deuda y la salida de Grecia del eurosistema. El programa se enfocó inicialmente en un corte tajante del déficit presupuestario, y más adelante incluyó amplias reformas orientadas a flexibilizar el mercado de trabajo, racionalizar la administración pública y mejorar la competitividad externa para impulsar las exportaciones y la inversión. En España las políticas implementadas por el FMI a partir del rescate internacional fueron también en el mismo sentido del ajuste y la promoción de las exportaciones y en el mismo rumbo se orientaron las políticas de rescate a Portugal, que en 2011 alcanzó un acuerdo de facilidades extendidas (EEF) por su deuda con el FMI por U$S38.000 millones de dólares: es el más oneroso en la historia del organismo superando el de U$S36.400 millones alcanzado por Grecia y los U$S29.700 millones negociados por Irlanda.

Al igual que en el resto de los países asistidos, las recetas del organismo para reducir el gasto público comenzaron a ser aplicadas en Portugal: recortes de salarios, despidos masivos en el sector público, suspensión del cobro de aguinaldo para empleados públicos, pensionados y jubilados, y ampliación de la jornada laboral a 40 horas. Estos “reordenamientos” impulsaron el desempleo del 7,5% en 2008 al 16% para 2012. Asimismo, entre 2013 y 2014 la pobreza alcanzó al 27,5%. De acuerdo con un informe de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) del FMI, “la mayoría de las medidas estructurales estaban relacionadas con las reformas del mercado laboral y la gestión del gasto público”. Asimismo, explicaban que “la condicionalidad estructural en el programa respaldado por el FEP para Portugal inicialmente incluía una ‘devaluación fiscal’ que imitaría una devaluación de la moneda a través de medidas fiscales”.

Pero la diferencia radical entre estas políticas de ajuste estructural promovidas por el FMI en los países europeos, con las que se aplicaron a América latina en general y en la Argentina en particular durante la última década del siglo XX, es que en ningún caso se contempló la importancia de las exportaciones de bienes y servicios como un mecanismo de sustentabilidad del financiamiento externo. En este sentido, las políticas de ajuste implementadas bajo el auspicio del organismo en los países europeos debían tener, además de un recorte del gasto público, políticas favorables al aumento de las exportaciones.

Esta orientación nueva del FMI con eje en el aumento de la participación de las exportaciones de los países asistidos en los mercados internacionales se podría explicar mediante la importancia que tienen las exportaciones en el producto bruto como un indicador para medir la sustentabilidad macroeconómica. Desde una perspectiva teórica, la Ley de Thirlwall, denominada así en honor del economista Anthony Thirlwall, afirma que, si en el largo plazo el equilibrio de la balanza de pagos de la cuenta corriente es un requisito, y el tipo de cambio real se mantiene relativamente constante, el crecimiento a largo plazo de un país se puede aproximar por la relación entre el crecimiento de las exportaciones a la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones.

En resumen, todas las políticas de los países europeos asistidos por el FMI se orientaron entonces a estimular las exportaciones y los resultados fueron sorprendentes. Según datos del Banco Mundial, en el caso de España las exportaciones de bienes y servicios pasaron desde los U$S360.000 millones en 2010 a U$S502.000 millones en 2018, lo que significa una expansión del 43%; en Grecia crecieron desde los U$S64.000 millones a U$S82.000 millones lo que implica un crecimiento del 28% en tan solo ocho años; en el caso de Portugal crecieron desde U$S72.000 millones a U$S112.000, lo que equivale a un crecimiento del 55% en el mismo período.

Cuando las comparaciones las hacemos en base al indicador de exportaciones sobre el Producto Bruto, los números no son menos sorprendentes. En el período comprendido entre 2010 y 2018, las exportaciones españolas de bienes y servicios pasaron de representar el 26% del PBI al 34%; las griegas, del 21% al 39%, y las exportaciones portuguesas pasaron de representar el 30% del PBI al 44 por ciento.

En la Argentina, las exportaciones representan actualmente tan solo 16% del PBI, por lo que es todo un desafío pensar una expansión similar al caso europeo. Los saldos comerciales favorables principalmente en los servicios y la llegada de inversiones acompañaron a estabilizar las balanzas de pagos de los países y, como en el caso de Portugal, a la cancelación anticipada de las obligaciones con el FMI.

El caso de la Argentina y las diferencias con el caso europeo

La Argentina está llevando adelante actualmente una negociación con el FMI por los 44.000 millones de dólares de financiamiento obtenidos durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019). Las experiencias internacionales recientes de los países del bloque europeo permiten asumir que el FMI considera actualmente, además del decálogo de las políticas de ajuste estructural y la disminución del gasto público, la sostenibilidad del repago mediante un esquema de renegociación de facilidades extendidas a criterios de crecimiento de la ratio de las exportaciones sobre producto bruto como una condición esencial para el cierre de un acuerdo. Pero hay sustanciales diferencias que no pueden ser soslayadas entre la experiencia europea y la argentina.

En los países europeos, la integración económica y comercial tanto al interior de la región como extrazona es mucho más profunda que la que ha llevado adelante la Argentina. Cualquier país perteneciente a la Unión Europea ingresa sus productos de manera periférica al resto de los 27 países miembros mientras que además poseen 44 acuerdos comerciales vigentes con diversas regiones y economías del mundo. En cambio, la Argentina, excepto por los países del Mercosur, algunos de América latina como Chile, Perú y los países miembros de la ALADI, Israel, Egipto y la India, no posee otros acuerdos de libre comercio o preferenciales vigentes . Al mismo tiempo, tampoco es un destino preferencial del turismo internacional como para llevar adelante una política de promoción de la Argentina como destino turístico para aumentar las exportaciones de servicios, como hicieron España, Grecia o Portugal, y menos en las circunstancias como las que atraviesa el turismo mundial desde 2020.

Con una canasta exportadora poco diversificada, concentrada en alimentos y recursos naturales, se necesitarían cuantiosas inversiones tanto públicas como privadas para revertir esta situación de dependencia de las exportaciones de productos primarios, por lo que la Argentina está actualmente condicionada al aumento de la demanda internacional de los países asiáticos y de los precios de los alimentos, lo que también tiene un correlato en el aumento de los precios internos de los alimentos, la inflación y la inestabilidad macroeconómica, algo que no sucede en los países europeos.

La primarización y extranjerización de la canasta exportadora es un factor complejo de revertir en los próximos años en el caso argentino: actualmente la estrategia está orientada a aumentar las exportaciones en base a productos primarios, alimentos y recursos naturales, lo que por cierto pone un límite a una expansión cuantiosa: tanto por la evolución de los precios internacionales como por las características propias de la demanda internacional de los países importadores, que desean adquirir principalmente materias primas y procesarlas en destino, por lo que la estrategia de aumentar el valor agregado de los productos alimentarios no tendría demasiado sustento empírico sobre el cual apoyarse.

Cuando los países salen a conquistar los mercados internacionales de alimentos procesados y con valor agregado, lo hacen en base a una estrategia de estímulo de sus empresas hacia la inversión extranjera en el que abren plantas para abastecer a los principales mercados del mundo y no en base a las exportaciones directas.

El desarrollo de una estrategia de política industrial, tecnológica y comercial activa con eje en el aumento de la participación de las manufacturas industriales y los servicios en el comercio mundial es algo imprescindible para elevar a los niveles de crecimiento europeo la participación de las exportaciones en el producto bruto, pero requiere de un compromiso sostenido y de toda una agenda de políticas específicas, por lo que la experiencia de los países europeos no puede ser del todo extrapolable para el caso de la Argentina.

Conclusiones

A diferencia de las crisis internacionales previas de México, Brasil, Sudeste Asiático, Rusia, Turquía y Argentina, la crisis del 2008 se desató en los Estados Unidos y afectó a los países desarrollados como ninguna otra anterior. Países como España, Grecia y Portugal, entre otros, requirieron de la asistencia directa tanto del Banco Central Europeo como del Fondo Monetario Internacional (FMI), pero a diferencia de las intervenciones previas del FMI, en las cuales el decálogo de políticas de ajuste fiscal y monetario con el fin de disminuir el gasto público había sido siempre el mismo, en los casos de los países europeos se introdujo una serie de novedosos requerimientos.

La sostenibilidad de la devolución de los créditos fue contemplada por el FMI como un criterio central al momento de asistir a España, Grecia y Portugal, y, en este sentido, el aumento de las exportaciones en relación al producto bruto de los países fue considerado uno de los indicadores más importantes en los programas de asistencia. El paquete de políticas que el organismo internacional les exigió a los países de la región excedió el marco del ajuste tradicional ya que vino acompañado de una serie de requerimientos y sugerencias para el aumento de las exportaciones de bienes y servicios, con el objetivo de generar una balanza de pagos favorable y reunir los fondos suficientes para la cancelación de los préstamos de manera sustentable en el tiempo. Así, en el período comprendido entre 2010 y 2018, las exportaciones españolas de bienes y servicios pasaron de representar el 26% del PBI al 34%, las griegas, del 21% al 39%, y las exportaciones portuguesas pasaron de representar el 30% del PBI al 44 por ciento.

Estos requerimientos pueden ser tenidos en cuenta en la negociación de los U$S44.000 millones que la Argentina está renegociando con el FMI, pero hay que considerar que la experiencia de estimular las exportaciones en la Argentina tiene limitaciones que las estructuras económicas de los países del bloque europeo no poseen.

Mientras que los países europeos muestran un proceso de integración económica y de libre movimiento de mercancías hacia los 27 miembros de la UE, y tienen, además, 44 acuerdos de liberalización comercial con países de extrazona alcanzando a más del 70% del PBI mundial, la Argentina tiene del Mercosur al sistema de ALADI, para ingresar con ventajas de liberalización parcial en América latina, un acuerdo con Chile y con Perú, un Acuerdo de Alcance Parcial con India, un acuerdo de libre comercio con Israel y uno similar con Egipto. A diferencia de los casos europeos, los productos argentinos no tienen acceso preferencial en casi ninguna de las grandes economías del mundo, excepto Brasil.

En cuanto a la canasta exportadora, se encuentra mayoritariamente compuesta de productos primarios y alimentos, de los cuales sus principales destinos son los países de la región del Indo Pacífico, con China a la cabeza, los países del Oriente Medio, el Magreb africano, y estos productos están sujetos mayoritariamente a las fluctuaciones de los precios internacionales, por lo que aumentar las cantidades producidas es influyente pero no condicionante de los resultados.

En la región latinoamericana se concentran los mercados de destino de las manufacturas industriales argentinas, pero estas vienen decayendo por las situaciones domésticas que atraviesan las economías, como también porque los países de América latina se han integrado más a la economía mundial que los países de la región, por lo que las exportaciones argentinas a la región vienen perdiendo peso año tras año.

El aumento sostenido e incremental de las exportaciones argentinas solo puede alcanzarse mediante el desarrollo de una estrategia de política industrial, tecnológica y comercial activa, con eje en el aumento de la participación de las manufacturas industriales y los servicios en el comercio mundial. Pero requiere de un compromiso sostenido y de toda una agenda de políticas específicas, por lo que la experiencia de los países europeos no puede ser del todo extrapolable para el caso de la Argentina. Por último, es necesario también considerar que tanto España como Grecia y Portugal son países europeos, por lo que el apoyo que reciben del bloque occidental, que es el principal accionista del FMI, es diferente al que puede recibir la Argentina.

Tomando en cuenta las semejanzas en las experiencias recientes de negociaciones con el FMI por parte de los países europeos que recibieron paquetes de asistencia del organismo, también hay que considerar las diferencias estructurales y coyunturales de estos países con la Argentina. Es probable que las exportaciones sean un tema de agenda con el fin de considerar la sustentabilidad de los reembolsos futuros, pero también es probable que las exigencias de políticas en materia fiscal y monetaria sigan siendo las que siempre han sido.

* Licenciado en Relaciones Internacionales. Especialista en Economía y Negocios con Asia Pacifico e India y Magister en Relaciones Comerciales Internacionales, UNTref. Profesor en la Licenciatura en Economía de la Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV).
Ha asesorado en materia de comercio internacional a gobiernos locales, provinciales y nacional. Actualmente se desempeña como asesor de la Comisión de Industria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Fuente: voces en el fenix