Cómo la deuda externa socava la soberanía

“No hay nada que una nación deba evitar tanto como pedir prestado dinero en el extranjero”. Así se lo confió Ulysses Grant al emperador Meiji durante su visita a Japón en agosto de 1879. Después de dar varios ejemplos de naciones esclavizadas por una deuda denominada en moneda extranjera, el decimoctavo presidente estadounidense (1869-1877) sugirió que su anfitrión se deshiciera de la deuda externa de su país lo antes posible, especialmente dado que no era muy grande. “Cuanto antes se devuelva, mejor será para Japón. Japón, si es posible, nunca debería pedir prestado más de una nación extranjera”. Este consejo no cayó en saco roto: los japoneses aprendieron una lección. No puede decirse lo mismo de muchos países africanos, aparte de Argelia, que es rica en hidrocarburos y cuya proporción de deuda externa / PIB es la más baja en el continente.

Manzanas y peras

En 2018, en la cumbre Japón-África, el gobierno japonés expresó públicamente su preocupación por el nivel de endeudamiento del continente, con una relación deuda pública / PIB de alrededor del 50 por ciento. Por fervor panafricanista, un reconocido economista africano expresó su enojo en las redes sociales y condenó la forma en que Japón se atrevió a dar lecciones sobre el tema a los gobiernos africanos, cuando su propia deuda pública supera con creces el 200 por ciento. Preguntó, ¿cómo podría el gobierno japonés tener el descaro de tomar esta actitud condescendiente con un nivel de deuda pública al menos cuatro veces mayor que el promedio africano?

Desafortunadamente, este economista, como la abrumadora mayoría de los economistas convencionales, no hizo la distinción rudimentaria —pero esencial— entre deuda en moneda nacional y deuda en moneda extranjera.

El estado japonés solo está endeudado en su propia moneda. Al igual que todos los gobiernos que emiten su propia moneda, Japón nunca puede quedarse sin dinero (verbi gratia, registros electrónicos en cuentas bancarias). Por lo tanto, nunca podría estar en una situación en la que no pudiera pagar los bonos emitidos en su propia moneda. Su independencia financiera significa que no tiene restricciones financieras intrínsecas en su propia moneda y que determina las tasas de interés a las que se “presta” sí mismo. Por lo tanto, sus posibles déficits presupuestarios se financian en yenes.

Este no es el caso en la mayoría de los países africanos, cuya deuda pública es principalmente en monedas extranjeras. Si bien no pueden volverse insolventes en su propia moneda, ciertamente pueden hacerlo en una divisa extranjera. Cuando un país africano pide prestado dólares estadounidenses, también debe pagar la deuda en dólares estadounidenses. Esto se debe a que, como regla general, los acreedores no aceptan que se les pague en la moneda del deudor soberano africano. Para poder devolver la deuda, el país africano tendrá que generar ingresos en moneda extranjera, principalmente en forma de ingresos de exportación adicionales. Más precisamente, necesitará tener un superávit comercial (las exportaciones deben ser más altas que las importaciones). De hecho, los ingresos por exportaciones son una forma de financiar las importaciones.

Pero la cuestión es que mantener un superávit comercial externo constante no es fácil. Por un lado, los países africanos exportan principalmente productos primarios, que tienen dos particularidades: sus precios son inestables y determinados en el extranjero. Cuando los términos de intercambio funcionan a su favor, aumenta la capacidad del país para obtener préstamos del exterior y pagar deudas. Por el contrario, cuando los términos de intercambio no están a su favor, su capacidad para pagar la deuda disminuye. Sus monedas tienden a depreciarse, especialmente cuando se observa la fuga de capitales. Esto aumenta la carga de la deuda externa y también dificulta el reembolso.

Por otro lado, los países africanos dependen de una cierta cantidad de importaciones esenciales. Incluso si el precio de estas importaciones aumenta, la demanda permanece sin cambios o no cae significativamente. Además, a largo plazo, los precios de los productos manufacturados importados por los países africanos evolucionan más favorablemente que los de sus exportaciones. Este es el llamado “deterioro secular de los términos de intercambio”: para adquirir la misma cantidad de importaciones, los países africanos deben exportar mucho más.

Con la pandemia del coronavirus, muchos países africanos que acumularon de manera irracional deudas denominadas en moneda extranjera durante la última década ahora están casi en bancarrota. La caída de los precios de sus productos de exportación, combinada con la depreciación de sus monedas, los ha puesto en una situación financiera que es aún más precaria dado que la actividad económica se ha desacelerado a nivel mundial. Deben pagar la deuda externa mientras sus ingresos por exportaciones caen abruptamente.

El ejemplo de Senegal

Cuando se trata de la capacidad de obtener un superávit comercial de manera regular, se pueden distinguir dos tipos de países africanos. Primero están aquellos que son solventes en promedio; pueden honrar sus deudas externas gracias a los excedentes comerciales regulares, pero no son inmunes a las condiciones económicas adversas que podrían reducir sus tenencias de divisas. Este suele ser el caso de los países ricos en petróleo. En segundo lugar, hay quienes no pueden pagar la deuda externa con un superávit comercial y, por lo tanto, deben encontrar otros medios. Todos los países de África occidental que usan el franco CFA están en este campo, excepto Costa de Marfil.

Tomemos el caso de Senegal, cuya balanza comercial ha estado estructuralmente en déficit desde 1967. En 2019, las exportaciones de Senegal valían aproximadamente 2.000 millones de FCFA, mientras que sus importaciones fueron de 4.200 millones de FCFA, en otras palabras, tenía un déficit comercial de 2.200 mil millones de FCFA. ¿Cómo puede Senegal lograr pagar su deuda externa en tales condiciones? Debe tomar medidas desesperadas para atraer capital extranjero, como la inversión extranjera directa (IED) y asumir aún más deuda.

Pero lejos de resolver el problema, la IED solo lo empeora. Dado que la inversión extranjera a menudo financia proyectos (como infraestructura, telecomunicaciones, etc.) que no aumentan los ingresos de exportación, tienden a empeorar la balanza comercial (a través de la importación de equipos, tecnología, etc.). Además, el hecho de que la IED resulte en la repatriación anual de ganancias, honorarios exorbitantes pagados a expertos extranjeros y trucos contables para encubrir transferencias ilícitas solo refuerza el drenaje financiero. Sin embargo, tales efectos perversos no han amortiguado el celo de los llamados gobiernos liberales, quienes, desde el año 2000, han estado decididos a “atraer IED”. La ayuda pública para el desarrollo opera con la misma lógica que la IED, ya que a menudo está “vinculada” a, —es decir, condicionada a la ejecución de — proyectos controlados por donantes. Tiende a agravar el déficit comercial y causar una fuga financiera.

En estas condiciones, si se trata de pagar su deuda externa y facilitar la repatriación de las ganancias obtenidas en moneda local (que, por lo tanto, también debe convertirse en moneda fuerte), Senegal no tiene otra opción que reendeudarse permanentemente. Para que esta estrategia funcione, Senegal debe hacer todo lo que esté en su poder para mantener la “confianza” de sus acreedores. Esto implica la adopción de una política fiscal ortodoxa (con déficit presupuestario bajo) y discriminatoria (el servicio regular de la deuda externa se prioriza sobre el pago de la deuda interna y los servicios sociales), así como la erosión de lo que pasa por su soberanía a favor de la Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta no es una estrategia sostenible. Tarde o temprano, llegará el momento en que el país ya no tendrá objetivamente los medios para pagar su deuda externa, aparte de hacer sacrificios socialmente inaceptables.

En términos financieros, un esquema de Ponzi es un tipo de estafa que consiste en pagar los intereses a los inversores (en nuestro caso, el servicio de la deuda en curso) con dinero obtenido de nuevos inversores atraídos por la perspectiva de altas ganancias (en nuestro caso, la emisión de nueva deuda). Mirando en detalle, esta es la estrategia que Senegal ha empleado inocentemente desde 1960: contraer continuamente deudas denominadas en moneda extranjera que son atendidas mediante la contratación permanente de nuevas deudas denominadas en moneda extranjera. Esta estrategia financiera podría tener resultados más devastadores que en las últimas dos décadas en ausencia de remesas de la diáspora senegalesa (que ascendió a alrededor del 10 por ciento del PIB en 2019).

Lecciones

Como caso de manual, Senegal tiene un triple interés. En primer lugar, es la prueba más elocuente de que una estrategia de desarrollo basada únicamente en la financiación extranjera es intrínsecamente contraproducente (a largo plazo, entre 1960 y 2015, el ingreso real per cápita en Senegal se ha estancado). Para ser claros, las finanzas internacionales son parte del problema. Solo puede desempeñar un papel positivo para los países que primero dependen de la movilización de sus recursos internos (un concepto que ciertamente no debería reducirse a un aumento en la relación impuestos / PIB) y que priorizan el financiamiento interno. Esto supone que los gobiernos tienen un control efectivo sobre sus sistemas de crédito, sobre quién obtiene crédito y a qué tasa, lo que nunca debe dejarse únicamente en manos del sector privado.

En segundo lugar, el caso de Senegal nos permite examinar las limitaciones (incluida la erosión de la soberanía) a las que se enfrentan los países que carecen de su propia divisa en tiempos de crisis. Al ser miembro de una zona monetaria (la Unión Económica y Monetaria de África Occidental), Senegal tiene el estatus financiero de una autoridad local (o, para ser más precisos, el estatus de una colonia). Una característica de las autoridades locales y las colonias es que dependen de los impuestos para sus gastos, a diferencia de los estados que emiten su propia moneda. Estos últimos pueden gastar sin estar limitados por la cantidad de impuestos que recaudan. Para gastar, solo necesitan pedirle a su banco central que abone (es decir, añada dígitos a) las cuentas bancarias. Dado que el gobierno de Senegal no emite su propia moneda, no puede recurrir al banco central en la forma en que los países ricos y ciertos países emergentes responden a la crisis actual. Además, Senegal no tiene control sobre las tasas de interés de los bonos que emite en francos CFA. El hecho de que las tasas de interés de los bonos denominados en francos CFA a veces sean más altas que las que prevalecen en los mercados financieros internacionales tiende a favorecer la contratación de deuda denominada en moneda extranjera, lo que expone a países como Senegal y Costa de Marfil al riesgo cambiario (un riesgo vinculado a variaciones en tipos de cambio). Solo los gobiernos para los cuales la soberanía no es más que una palabra pueden aceptar este tipo de situación. Finalmente, el gobierno senegalés, como otros países de la UEMAO, no tiene control sobre la asignación del crédito. Los bancos extranjeros deciden a quiénes se les permite crédito y cuánto y a qué tasa. De ahí la exclusión del crédito bancario del sector agrícola y las PYMEs, que son la base de la prosperidad.

Con la pandemia de coronavirus, esta ausencia de soberanía monetaria tiene implicaciones inmediatas. Dado que el gobierno no puede contar con los ingresos tributarios ante la desaceleración de la actividad económica, su capacidad de realizar los gastos necesarios para satisfacer las demandas de los actuales desafíos económicos y de salud del país depende de la generosidad externa: condonación de deudas, moratorias, ayuda al desarrollo y más deuda. En la configuración actual, de la que necesita salir, Senegal no tiene el control de su propio destino, por lo que debe solicitar apoyo financiero externo. Como escribió el brillante economista británico Wynne Godley en 1992, “el poder de emitir su propio dinero, obtener descubiertos de su propio banco central, es lo principal que define la independencia nacional. Si un país renuncia o pierde este poder, adquiere el estatus de autoridad local o colonia”.

Muchos países africanos que tienen su propia moneda también están obligados a solicitar apoyo financiero externo. Pero su ventaja sobre Senegal es una que pocos aprovechan: no tienen restricciones financieras intrínsecas en sus propias monedas. En principio, pueden financiar cualquier proyecto que dependa de recursos locales bajo su control. Por ejemplo, si Guinea tuviera toda la experiencia y los materiales necesarios para construir una planta farmacéutica, no tendría ningún obstáculo para financiar eso con la moneda guineana. El banco central del país podría facilitar el proceso. Pero, por supuesto, pocos países africanos tienen una política decidida de movilizar recursos locales. Hacerlo requeriría una determinación política que ya no existía en el continente desde el asesinato de Thomas Sankara en 1987.

Finalmente, el caso de Senegal nos permite ver que la deuda en moneda extranjera no es tanto la causa del subdesarrollo como su síntoma. Es el resultado de una especialización primaria dentro de la economía global con soberanía monetaria limitada o inexistente, un nivel irrazonable de apertura al comercio, el dominio de sectores clave por parte del capital extranjero y estructuras sociales desiguales que sostienen un modelo de acumulación en el que el crecimiento económico solo llega a una minoría de la población que depende principalmente de bienes importados para su consumo, etc. Mientras se mantenga esta estructura de dependencia, la cancelación de la deuda externa —suponiendo que fuera posible— no cambiará nada. Solo daría a los gobiernos un margen presupuestario ligeramente más amplio en el corto plazo y les evitaría tener que infligir más miseria a poblaciones ya debilitadas.

Fuente: Redmmt